Promovendo a diplomacia dos EUA no Ártico

POR DAVID BALTON

Durante a Guerra Fria, a atenção dada ao Ártico se concentrou principalmente em questões de segurança nacional. A partir de meados da década de 1990, os governos ampliaram seu olhar para considerar o potencial econômico – e os desafios ambientais – da região. Particularmente na última década, quando o aquecimento do clima deu início a profundas mudanças ambientais na região, os governos e residentes do Ártico se esforçaram para ficar à frente das questões emergentes.

As linhas costeiras estão erodindo, o gelo marinho está desaparecendo e o permafrost está derretendo. Esses fenômenos e outros já estão causando sérios problemas no Ártico e apontam problemas futuros para outras partes do planeta. Ao mesmo tempo, um Oceano Ártico mais aberto está despertando um interesse cada vez maior no desenvolvimento potencial de recursos, transporte marítimo e turismo, entre outras oportunidades.

Como resultado, o Ártico testemunhou um aumento notável no número de instituições e arranjos internacionais projetados para gerir a expansão da atividade humana na região e aprofundar a compreensão humana dela. Apesar das sérias tensões entre a Rússia e outras nações árticas em relação a outras questões e partes do mundo, os governos árticos optaram por compartimentar a região, deixando de lado essas tensões em favor da cooperação na busca de interesses comuns.

Ou seja, até recentemente. Durante os últimos dois anos do governo Trump, o espírito de cooperação internacional que em grande parte caracterizou os assuntos do Ártico ficou ameaçado. Primeiro, os Estados Unidos inverteram o curso das políticas climáticas e se viram seriamente fora de sintonia com outros governos do Ártico nesse aspecto. Ao mesmo tempo, a Rússia intensificou seus esforços para reconstruir sua infraestrutura militar e expandir suas capacidades no Ártico, e se envolveu em ações provocativas contra o Ocidente. Finalmente, a China se declarou um “estado próximo ao Ártico” e buscou aumentar sua influência na região de maneiras que têm causado preocupação.

Apesar dos desafios constantes que a Rússia e a China representam, o governo Biden assumiu o cargo com a chance de renovar relações construtivas e cooperativas entre as nações preocupadas com o Ártico. A decisão de voltar a aderir ao acordo climático de Paris representa um primeiro passo nessa direção, mas a maior parte da jornada ainda está pela frente. Este artigo se concentra em um local – o Conselho do Ártico – no qual uma parte importante dessa jornada pode ocorrer.

Criação do Conselho Ártico

As oito nações do Ártico – Canadá, Dinamarca, Finlândia, Islândia, Noruega, Rússia, Suécia e Estados Unidos – estabeleceram o Conselho Ártico em 1996 por meio de um instrumento não vinculativo conhecido como Declaração de Ottawa. O conselho, embora não seja uma organização internacional formal com personalidade jurídica e contribuições orçamentárias avaliadas, tem servido, nas palavras da declaração, como um fórum de alto nível para promover a “cooperação, coordenação e interação entre os Estados do Ártico, com o envolvimento das comunidades indígenas do Ártico e outros habitantes do Ártico, sobre questões comuns do Ártico, em particular questões de desenvolvimento sustentável e proteção ambiental no Ártico. ”

A inclusão dos povos indígenas do Ártico em praticamente todos os aspectos do trabalho do conselho torna este fórum único. Seis grupos de “Participantes Permanentes”, representando as comunidades indígenas em toda a região, participam das reuniões do conselho em seu próprio nome e direito, não como parte das delegações nacionais. As decisões do conselho, embora em princípio sejam tomadas apenas por consenso dos governos, na prática também exigem o consenso dos participantes permanentes.

O Conselho do Ártico, em grande parte por meio de seus seis grupos de trabalho permanentes sobre vários aspectos do monitoramento e proteção do Ártico, produziu análises inovadoras das mudanças climáticas do Ártico, biodiversidade, navegação e inúmeros outros tópicos. Em suas reuniões ministeriais bienais, das quais todos os Secretários de Estado dos EUA participaram desde 2011, o conselho adota recomendações de longo alcance sobre uma gama extraordinária de questões.

Liderança dos EUA no Conselho

A presidência do Conselho do Ártico gira a cada dois anos entre seus oito membros. Os Estados Unidos presidiram o conselho mais recentemente de maio de 2015 a maio de 2017, um mandato que abrangeu duas administrações dos EUA. De fato, quando o secretário de Estado Rex Tillerson presidiu a reunião ministerial do Conselho do Ártico em Fairbanks, Alasca, em 2017, ele concretizou um conjunto de programas e projetos que o governo Obama havia lançado dois anos antes.

Os Estados Unidos encontraram muitas maneiras de exercer liderança no conselho, mesmo sem liderar o corpo como um todo. Especialistas dos Estados Unidos frequentemente lideram o trabalho que o conselho realiza, como a Avaliação de Impacto do Clima Ártico de 2004 e a Avaliação de Navegação Marinha do Ártico de 2009.

Três vezes na última década, o conselho criou forças-tarefa para negociar novos tratados para a região do Ártico. Em cada caso, os Estados Unidos co-lideraram essas forças-tarefa, que produziram em rápida sucessão (pelo menos pelos padrões normais da diplomacia) o Acordo de Cooperação em Busca e Salvamento Aeronáutico e Marítimo no Ártico, o Acordo de Cooperação de 2013 sobre a preparação e resposta à poluição do no Ártico e o Acordo de 2017 sobre o aprimoramento da cooperação científica internacional no Ártico.

É importante notar que a Rússia também co-presidiu cada uma dessas forças-tarefa. Na verdade, o sucesso de cada empreendimento dependeu substancialmente da cooperação entre a Rússia e os Estados Unidos para superar os desafios que cada grupo enfrentou. Tendo atuado como co-presidente dos Estados Unidos nas duas primeiras tasks-force, posso dizer por experiência própria que a liderança bem-sucedida das negociações exigiu muita comunicação e confiança nos bastidores, o que ocorreu apesar das crescentes tensões bilaterais da época.

Comunicação e confiança semelhantes também existiam entre os co-presidentes americanos e russos da terceira força-tarefa, que foi estabelecida após a invasão russa da Crimeia e as sanções internacionais resultantes. Isso demonstra a disposição dos dois governos naqueles anos de “compartimentar” o Ártico e buscar cooperação, apesar dos conflitos em outros lugares.

Repartição em 2019

Em maio de 2019, o Secretário de Estado Mike Pompeo viajou para a Finlândia para participar da reunião ministerial do Conselho do Ártico em Rovaniemi, que encerraria a presidência da Finlândia e lançaria a nova presidência islandesa. Antes de chegar a Rovaniemi, ele parou em Helsinquia para fazer um discurso amplamente divulgado sobre a região.

O secretário Pompeo declarou que o Ártico “se tornou uma arena de poder e competição … completa com novas ameaças ao Ártico e suas propriedades, e a todos os nossos interesses naquela região”. Ele levantou preocupações específicas sobre o “comportamento agressivo” chinês no Ártico. Ele também criticou duramente Moscovo, citando um padrão de comportamento agressivo da Rússia na região: “A Rússia já está deixando marcas na neve na forma de botas do exército”. E para completar, ele notou a “disputa de longa data” entre os Estados Unidos e o Canadá a respeito dos direitos dos navios de transitar pela Passagem do Noroeste.

No dia seguinte, na própria reunião ministerial, o Conselho do Ártico falhou – pela primeira vez em sua história – em chegar a um acordo sobre uma declaração, o documento bienal que resume as realizações da presidência cessante e fornece um mandato para a nova presidência. A maioria dos relatos do evento corretamente atribuem a culpa por esse fracasso aos Estados Unidos, por rejeitarem a linguagem do projeto de declaração sobre a mudança climática no Ártico que todos os outros membros do Conselho Ártico acreditavam ser essencial.

Depois disso, o conselho lutou para seguir em frente. As tensões sobre a mudança climática continuaram a atormentar o corpo até o final do governo Trump. A pandemia de coronavírus também exigiu que o conselho se reunisse apenas virtualmente, o que representa dificuldades para um grupo circumpolar cujos participantes vivem em quase todos os fusos horários. Apesar desses desafios, o governo da Islândia fez um trabalho digno de crédito em manter o conselho funcionando da melhor maneira possível, fazendo progressos em várias áreas.

Olhando para a Frente

O governo Biden agora tem a chance de mudar a narrativa dentro do Conselho Ártico. Obviamente, ele pode – e quase certamente o fará – se juntar a outros estados membros e participantes permanentes no uso do conselho como um local para combater as causas e os efeitos da mudança climática. Por exemplo, os Estados Unidos podem contribuir com os esforços renovados do grupo para reduzir as emissões de carbono negro (fuligem) na região. Essas partículas se acomodam nas superfícies brancas do Ártico, tornando-as escuras e reduzindo sua refletividade da luz solar, o que, por sua vez, faz com que essas superfícies fiquem mais quentes. O conselho definiu anteriormente uma “meta ” para reduzir o carbono negro; agora deve ser a hora de tomar medidas concretas para cumprir essa meta.

De maneira mais geral, os Estados Unidos podem mais uma vez se tornar um líder em muitos programas e projetos que se relacionam de alguma forma com o aquecimento do clima ártico. Durante o governo Trump, as autoridades que representaram os Estados Unidos no conselho tiveram alguma margem de manobra para permitir que esse trabalho avançasse, desde que permanecesse sob o controlo do radar político. Agora, com o total apoio da Casa Branca, os representantes dos EUA no conselho podem pressionar seus homólogos a tomar medidas ousadas e trazer para valer a experiência e os recursos significativos dos Estados Unidos em apoio a tal ação.

A administração Biden também deve considerar propostas para criar o cargo de “embaixador do Ártico” ou equivalente. Existe algum precedente para a criação de tal posição. Durante a administração Obama, o Secretário de Estado John Kerry nomeou Robert Papp, um ex-comandante da Guarda Costeira dos EUA, como “Representante Especial para o Ártico”. Nessa função, o almirante Papp supervisionou os preparativos e a execução da presidência do Conselho do Ártico em 2015-2017. Mas um funcionário público de carreira continuou a servir como oficial sénior dos EUA representando nossa nação no Conselho do Ártico.

Mais recentemente, o secretário Pompeo nomeou James DeHart, oficial do Serviço de Relações Exteriores, como “Coordenador dos EUA para a Região Ártica”. Mas ele também não representa os Estados Unidos no Conselho Ártico – essa responsabilidade agora cabe a Meredith Rubin, uma FSO. Pode ser hora de repensar esses arranjos e elevar o nível de representação dos EUA no conselho para o nível de embaixador, um passo que outros membros do Conselho do Ártico deram anos atrás.

Os Estados Unidos também devem instar os outros Estados do Ártico a fortalecer o próprio conselho. Apesar de sua notável evolução, o Conselho do Ártico carece de um plano estratégico de longo prazo, financiamento adequado e previsível e um secretariado consolidado. Sua estrutura atual, posta em prática em 1996, precisa de revisão para permitir que o conselho responda às necessidades atuais e futuras da região. Deve também tornar-se mais responsável, instituindo uma prática em que seus membros informem regularmente sobre a implementação das decisões tomadas pelo órgão.

A Rússia assume a presidência do Conselho do Ártico neste mês e pode não ter muito apetite para tomar nenhuma dessas medidas. Por outro lado, Moscou desejará reivindicar o sucesso ao final de seu mandato de dois anos e, afinal, pode estar aberta a uma ou mais dessas idéias. Mesmo que não seja, os esforços iniciados pelo governo Biden agora podem dar frutos a partir de 2023, quando o Conselho do Ártico iniciará um período de seis anos durante o qual uma sucessão de governos escandinavos (Dinamarca, Noruega e Suécia) ocupará a presidência.

Além do Conselho Ártico

Finalmente, o governo Biden deve buscar maneiras de melhorar a governança da região – e particularmente do Oceano Ártico – fora do Conselho Ártico. A região precisará de uma arquitetura mais robusta do que o conselho, com suas limitações inerentes em termos de autoridade e estrutura, pode oferecer.

Como observado acima, o derretimento do gelo marinho tornou o Oceano Ártico dramaticamente mais acessível. O transporte comercial já aumentou, especialmente ao longo da Rota do Mar do Norte da Rússia, com novos aumentos esperados. No entanto, o oceano Ártico continua mal compreendido e mal mapeado. Os arranjos e regras atuais relativos ao Oceano Ártico – incluindo aqueles gerados pelo Conselho Ártico, o Código Polar da Organização Marítima Internacional, o Acordo de Pesca do Ártico de 2018 e o Fórum da Guarda Costeira do Ártico – provavelmente não serão suficientemente fortes ou suficientemente coordenados para gerenciar a crescente atividade humana lá nos próximos anos.

Os Estados Unidos podem e devem liderar esforços para melhorar esse regime de várias maneiras. Nesse sentido, a reunião inicial entre o presidente Joe Biden e o primeiro-ministro Justin Trudeau incluiu um foco na região do Ártico e comprometeu os Estados Unidos e o Canadá a trabalhar juntos na “governança do Ártico”, entre outras coisas. Para fortalecer a governança do Ártico, os dois governos podem começar propondo em conjunto a criação de um órgão de ciência marinha para o Oceano Ártico Central e, algum tempo depois, um órgão de gestão marinha para o Oceano Ártico Central.

David Balton é membro sénior do Instituto Polar do Woodrow Wilson Center desde 2018. Anteriormente, ele atuou como subsecretário adjunto para oceanos e pescas no Bureau de Oceanos, Meio Ambiente e Ciência do Departamento de Estado, alcançando o posto de embaixador em 2005. O Embaixador Balton foi responsável por coordenar o desenvolvimento da política externa dos EUA em relação aos oceanos e pescas, supervisionar a participação dos EUA em organizações internacionais que lidam com essas questões e gerenciar a política externa dos EUA relativa ao Ártico e à Antártica. Anteriormente, ele estve no Gabinete do Consultor Jurídico do Estado por 12 anos e por seis anos como diretor do Gabinete de Conservação Marinha do Estado.

Fonte: AMERICAN FOREIGN SERVICE ASSOCIATION

Comments
All comments.
Comments

Ao continuar a usar o site, você concorda com o uso de cookies. Mais Informação

As configurações de cookies deste site estão definidas para "permitir cookies" para oferecer a melhor experiência de navegação possível. Se você continuar a usar este site sem alterar as configurações de cookies ou clicar em "Aceitar" abaixo, estará concordando com isso.

Fechar